مقابله با شیوه های ناعادلانه اقتصادی چین و سرقت مالکیت معنوی

فناوری هم هدف و هم فعال کننده سوءاستفاده های تجاری سیستمیک پکن است. برای تغییر این مسئله ، ایالات متحده باید خم شود اما سیستم تجارت بین المللی را بشکند.

• منتشر شده در 25 آوریل 2022

برای یک خبرنامه هفتگی از The Caegie Endowment برای صلح بین المللی ثبت نام کنید

برای دریافت ایمیل از کارنگی ثبت نام کنید!

برای جزئیات بیشتر در مورد درخواست خود ، ایمیل خود را بررسی کنید.

فهرست مطالب

خطرات وابستگی متقابل

فناوری به طور فزاینده ای در قلب بسیاری از شکایات آمریکا در مورد شیوه های اقتصادی ناعادلانه و غیرقانونی چین قرار دارد. به عنوان مثال ، واشنگتن استدلال می کند که رژیم یارانه گسترده و مات پکن - که شامل قراردادهای تأمین مالی و تهیه دولت ترجیحی دولت است - به غول های فنی چینی مانند هواوی کمک کرده است تا به موقعیت های غالب بازار خود برسند. یکی دیگر از نکته های دردناک دیرینه ، تبعیض دولت چین علیه بنگاه های خارجی در مناطقی مانند اجرای نظارتی ، صدور مجوز و دسترسی به بازار است. شرکت های فناوری آمریکایی به احتمال زیاد از کل شرکت های آمریکایی در چین برای درک چنین تبعیض آمیز هستند. به همین ترتیب ، عمل چین برای فشار آوردن به شرکت های خارجی به به اشتراک گذاشتن اسرار تجاری و مالکیت معنوی با شرکای شرکت های چینی تأثیر نامتناسب بر شرکت های آمریکایی ساخته شده در مورد حقوق خاص فناوری ، دانش و داده ها دارد. و لیست ادامه دارد.

همانطور که این نمونه ها نشان می دهد ، بخش فناوری هدف اصلی شیوه های ناعادلانه اقتصادی چین است. فناوری همچنین می تواند چین را قادر به دستیابی به مزایای ناعادلانه در همه بخش ها کند. به عنوان مثال ، دولت چین جاسوسی سایبری در مقیاس بزرگ را به نفع بنگاه های داخلی انجام می دهد ، و شرکت های چینی را هنگام انجام جاسوسی سایبری خود از مسئولیت پذیری محافظت می کند. دولت ایالات متحده این سیاست ها را به عنوان شیوه های تجارت ناعادلانه طبقه بندی می کند ، و نگران این است که پیوندهای فناوری آمریکایی با چین - به عنوان مثال ، از طریق زنجیره تأمین دیجیتال - نقاط دسترسی اضافی را برای سرقت های سایبری چینی ارائه می دهد.

اگرچه "ناعادلانه" ممکن است مورد توجه بیننده باشد ، واشنگتن چین را نقض تعهدات دو جانبه و چند جانبه خاص ، از جمله قوانین WTO می داند - یعنی وعده های خود پکن. متأسفانه ، ایالات متحده فقط در حل این مسائل از طریق مکانیسم های اختلاف نظر تجاری و دیپلماسی مستقیم موفقیت محدودی داشته است. پکن همچنان به استراتژی های اقتصادی خود متعهد است و تعهدات تجاری بین المللی استفاده و اجرای این نوع موارد دشوار است. با افزایش ناامیدی ، واشنگتن شروع به اقدامات یک جانبه تر ، از جمله محدودیت های جریان فناوری به چین و از چین کرده است.

مقامات آمریكا به روشهای مختلفی اشاره كرده اند كه كنترل فناوری به مبارزه با شیوه های ناعادلانه چینی کمک می کند. اول ، آنها می توانند به عنوان مجازاتی به منظور ایجاد تغییر در رفتار چینی عمل کنند. هنگامی که ترامپ تعرفه های دسته های زیادی از کالاهای چینی - از جمله محصولات فنی مانند دستگاه های هوشمند ، دستگاه های حافظه فلش و اجزای الکترونیکی را اجرا کرد - وی گفت که وی هزینه های سرقت مالکیت معنوی چین را تحمیل کرده و به دنبال امتیازات در جدول چانه زنی است. 4 ثانیه ، محدودیت های فناوری می تواند با هدف مقابله با مزایایی که چین از شیوه های ناعادلانه دریافت می کند و در نتیجه ، رقابت اقتصادی را به همان روشی که وظایف ضد حمله یارانه های خارجی را جبران می کند ، برابر کند. جینا ریموندو ، دبیر بازرگانی یک بار به کنگره گفت که لیست نهادها - که به دلیل دلایل امنیت ملی ، شرکت های چینی را از دستیابی به فن آوری های ایالات متحده جلوگیری می کند ، می تواند "زمین بازی را برای کارگر آمریکایی داشته باشد."5 سرانجام ، کنترل فناوری می تواند فرصت های چین را برای عمل ناعادلانه کاهش دهد. به عنوان مثال ، دولت آمریكا از راه دور آمریكا از استفاده از تجهیزات چینی به شدت دلسرد كرده است ، به طوری كه پکن نمی تواند از این تجهیزات برای سرقت مالکیت معنوی آمریكا استفاده كند.

خطرات و محدودیت های اقدامات دفاعی

با این حال ، محدودیت های فناوری دولت ایالات متحده همچنین می تواند خطرات مربوط به برنامه های تجاری واشنگتن با چین و سایر کشورها را ایجاد کند. به ویژه ، تلاش های ایالات متحده برای مقابله با شیوه های ناعادلانه چینی ممکن است خود ناعادلانه تلقی شود یا قوانین تجارت بین المللی را نقض کند. تعرفه های ترامپ یک مثال اخیر را ارائه می دهد. اگرچه او آنها را به نام مقابله با سرقت غیرقانونی مالکیت معنوی چینی تحمیل کرد ، اما یک هیئت مدیره WTO در سال 2020 حکم کرد که یک ترانس بزرگ از تعرفه های ترامپ خود غیرقانونی است. 6 ایالات متحده بدین ترتیب با یک معضل روبرو است. اگر به مکانیسم های رسمی اختلافات تجاری و دیپلماسی مستقیم غیرقانونی بپردازد ، سوءاستفاده های تجاری سیستمیک پکن به احتمال زیاد ادامه خواهد یافت. اما اگر واشنگتن به جای ابزارهای یک جانبه قدرتمندتر ، مانند تعرفه ها و کنترل های فناوری دولت ، به این امر برسد ، می تواند به پایان برسد که نظم تجارت جهانی را که به نظر می رسد در حال اجرا و محافظت باشد ، بی ثبات کند. و فرسایش یا فروپاشی بیشتر WTO ممکن است رهبران ایالات متحده را با توانایی کمتری نسبت به گذشته برای مهار شیوه های ناعادلانه چینی ترک کند. واشنگتن سابقه خوبی در مورد پیروزی در پرونده های WTO در برابر چین دارد - اگرچه جدی ترین و سیستمی ترین مسائل مربوط به تجارت ، مانند یارانه ها و سرقت مالکیت معنوی ، در آن بخش سخت ترین اثبات شده است. 7

معضل تجارت چین واشنگتن بیش از فناوری را شامل می شود و ترامپ تنها رئیس جمهور نبود که با آن روبرو شود. دولت اوباما با چندین حكم استیناف WTO ، از جمله مواردی كه بیش از حد برای چین پذیرایی می شود ، مشكل كرد. در پاسخ ، اوباما انتصاب چندین قاضی استیناف WTO را مسدود کرد - یک سری مداخلات بی سابقه و بحث برانگیز. 8 ترامپ این عمل را تشدید کرد و سرانجام تمام قرارهای استیناف WTO را مسدود کرد و بدین ترتیب بدن را یک سهمیه انکار کرد. 9 بایدن سیاست ترامپ را تأیید کرده است - در واقع ، روند تجدید نظر برای همه کشورها را متوقف کرده است تا زمانی که WTO نگرانی های ایالات متحده را با روند و ماده حل و فصل اختلافات حل کند. 10 هدف واشنگتن ، مجبور کردن اصلاحات در مورد آنچه که به عنوان یک سیستم شکسته است که تحمل شیوه های ناعادلانه چینی (از جمله سایر مشکلات) است ، اما تاکتیک های آن باعث تضعیف بیشتر سیستم می شود.

در حالی که ایالات متحده با سیستم اختلاف WTO هاردبال بازی می کند ، مانع آن از کنترل های فناوری جدید با محوریت چین نیز ممکن است محدودیت های اصول اساسی WTO را آزمایش کند. در اصل آنها ، این اصول موانع تجاری را که با منشأ ملی تبعیض قائل می شوند ، نشان می دهد. 11 بسیاری از محدودیت های اخیر فناوری ایالات متحده به نظر می رسد با روحیه ، اگر نه در نامه - با این ایده با هم برخورد کنند. دستورات اجرایی یا اقدامات نظارتی را در نظر بگیرید که شرایط آنها منحصراً برای چین اعمال می شود ، مانند لیست شرکت های پیچیده نظامی و صنعتی غیر SDN چین ، بخش 889 لیست سیاه و تلاش های ترامپ در مورد Tiktok ، WeChat ، Alipay و سایر برنامه های چینی. سایر کنترل های فناوری ایالات متحده ، مانند لیست تحت پوشش FCC ، از نظر فنی روی هیچ کشور خاصی متمرکز نشده اند ، اما تاکنون تقریباً به طور انحصاری در برابر شرکت های چینی مورد استفاده قرار گرفته اند. قانون امنیت زنجیره ای ICTS وزارت تجارت و مقررات سیستم قدرت فله وزارت انرژی ترامپ فقط برای چین و تعداد معدودی از "مخالفان خارجی" تعیین شده اعمال می شود. در همین حال ، CFIUS و لیست نهاد صریحاً متناسب با چین نیستند ، اما چین به یک کانون اصلی اجرای قانون تبدیل شده است. تمام این ابزارها با قرار دادن محدودیت های قابل توجهی در توانایی شرکت های چینی در خرید فناوری ، فروش فناوری به یا در غیر این صورت با آمریکایی ها ، به عنوان موانع تجاری عمل می کنند.

دیپلماسی غیر متناقض احتمالاً نمی تواند جلوی سوءاستفاده های تجاری سیستمیک پکن را بگیرد. اما ابزارهای یک جانبه قدرتمندتر می توانند نظم تجارت جهانی را بی ثبات کنند.

برای رهبران ایالات متحده ، چنین ابزارهای سیاسی با سیستم تجارت بین المللی آشنا ، پذیرفته و کاملاً سازگار هستند. ایالات متحده همچنان به استناد به موضع دیرینه خود مبنی بر اینكه محدودیت های مربوط به امنیت ملی در خارج از بررسی WTO است ، استناد می كند. 12 اگرچه بیشتر کشورهای دیگر (از جمله متحدین ایالات متحده) وجود چنین استثنائی گسترده را نمی پذیرند ، اما آنها به طور سنتی از این نکته امتناع ورزیده اند ، زیرا دولت ایالات متحده از نظر تاریخی بسیاری از این موانع را تحمیل نمی کند. 13 با این حال ، محدودیت خود واشنگتن اکنون به دلیل نگرانی در مورد چین و فناوری آن ، در حال شل شدن است. به تنهایی در حوزه فناوری ، واشنگتن فقط در چند سال گذشته تعداد و دامنه تجارت ، سرمایه گذاری و سایر محدودیت های اقتصادی را افزایش داده است. در همین حال ، مقامات آمریكا در هر دو حزب آشکارا با تعریف گسترده ای از "امنیت ملی" كه شامل "امنیت اقتصادی" می شود ، آشکارا معاشقه می كنند. اگر "استثناء امنیت ملی" آمریکا به "استثناء امنیت اقتصادی" تبدیل شود ، این امر عملاً چارچوب WTO را نفی می کند.

در حال حاضر ، دولت های خارجی از مواردی که توسط اقدامات ایالات متحده برای ادعای منافع ملی خود ایجاد شده است ، توقیف کرده اند. از سال 2016 ، ژاپن ، روسیه ، امارات متحده عربی و عربستان سعودی همه برای اولین بار استثناء امنیت ملی به سبک آمریکایی را در اختلافات WTO ذکر کرده اند. 14 پکن می تواند با استفاده از موقعیت خود ایالات متحده برای توجیه سیاست های چینی (مانند محدودیت های دسترسی به بازار) که واشنگتن با جدیت اعتراض می کند ، همان مسیر را طی کند.

ایالات متحده باید در مورد بازی آخر خود برای تجارت دو جانبه و جهانی ، در بخش فناوری و فراتر از آن فکر کند. در یک سناریوی بهترین حالت برای واشنگتن ، تاکتیک های سخت آن به نوعی باعث می شود که پکن (و سایر کشورها) قوانین تجاری جدید و قابل اجرا را بپذیرند که در شیوه های ناعادلانه چینی قرار دارد. این یک دستاورد یادبود خواهد بود: مذاکرات در مورد قوانین جدید تجارت WTO برای دو دهه گذشته متوقف شده است ، و ایالات متحده اکنون در میان افزایش تنش ها با یک رقیب استراتژیک ، در حال مذاکره در مورد موقعیت کاهش نفوذ جهانی خواهد بود. در یک سناریوی بدترین حالت ، سیستم WTO تحت وزن درگیری اقتصادی ایالات متحده و چین قرار می گیرد. اگرچه واشنگتن هنوز توافق نامه های تجاری دو جانبه و چند جانبه دیگری برای بازگشت به آن خواهد داشت ، اما چین و سایر کشورها احتمالاً موانع تجاری جدید با امنیت اقتصادی و ملی را ایجاد می کنند که به ایالات متحده آسیب می رساند.

مقداری از ریسک پذیری توسط واشنگتن معنی دارد. وضع موجود نباید ایده آل شود: اصول معاملات باز به دور از اجرای کاملاً اجرا شده و گاهی اوقات بیشتر در این نقض ، به ویژه توسط چین مورد تقدیر قرار می گیرد. بنابراین ایالات متحده دلیل محکمی برای اجرای اقداماتی دارد که فکر می کند از منافع اقتصادی آمریکا محافظت می کند و به فشار برای اصلاحات ساختاری می افزاید. همچنین دلیلی بر این باور دارد که سیستم WTO صرفاً تحت این فشار خم می شود ، نمی شکند. این سیستم علیرغم اختلافات بین المللی و تغییر پویایی ژئو-اقتصادی و ژئوپلیتیکی ، چندین دهه زنده مانده است. کنترل های فناوری ایالات متحده تاکنون روابط تجاری دو جانبه با چین (چه رسد به سیستم WTO بزرگتر) را به یک مارپیچ مرگ ارسال نکرده است.

با این وجود ، ایالات متحده باید با دقت حرکت کند. در صورت ادامه روند فعلی ، محدودیت های فناوری آمریکا با هدف چین در سالهای آینده به طور قابل توجهی گسترش و تشدید می شود و باعث افزایش بیشتر سهام می شود. برخی از لفاظی که در واشنگتن شنیده می شود - از جمله مفاهیم بی حد و حصر "امنیت اقتصادی" یا هدف وحشیانه "از بین بردن" برجسته ترین شرکت های چین - بطور مستقیم از اصول تجارت بین المللی مغایرت دارد و دلالت بر یک حساب خطرناک در آینده دارد. از همه بدتر ، این خطرات غالباً مورد توجه قرار نمی گیرند: مقامات و تحلیلگران آمریكا به ندرت مایل به توصیف محدودیت های فناوری با محوریت چین به عنوان موانع تجاری هستند كه خط تبعیض ملی را دامن می زند. با جلوگیری از این مسئله ، آنها سؤالات اساسی را کنار می گذارند: آیا اقدامات ایالات متحده با قوانین بین المللی امروز سازگار است؟اگر اینطور نیست ، چه قانون جدیدی را ارائه می دهد و واشنگتن پیشنهاد می کند؟آیا سایر کشورها با این قوانین جدید موافق هستند؟و اگر چین و دیگران شروع به بهره برداری از قوانین جدید به نفع خودشان کردند ، آیا آمریکایی ها در پایان هنوز از آن بهره مند می شوند؟

سیاست ها و فرآیندهای توصیه شده

استفاده از کنترل های فناوری برای رسیدگی به شیوه های ناعادلانه اقتصادی چین باید در یک استراتژی جامع ایالات متحده برای شکل دادن به سیستم تجارت بین المللی به عنوان یک کل ، توخالی شود. چین یک تمرکز اصلی اما منحصر به فرد این استراتژی خواهد بود. هدف کلی توصیف دولت نهایی ایالات متحده برای تجارت بین المللی است. سؤالات اساسی شامل این است که آیا واشنگتن باید به دنبال تقویت اصول تجارت باز و یا بخشی از آنها به عقب برگردد ، و به جای آن ، چه نوع قوانینی جدید ممکن است ایالات متحده را ترجیح دهد. به عنوان مثال ، پارامترهای مورد نظر "استثناء امنیت ملی" تأیید شده بین المللی چیست؟در قلب خود ، یک استراتژی ایالات متحده باید با سؤالات عملی مانند سایر کشورهای اصلی که می توانند به طور امکان پذیر در هیئت مدیره قرار بگیرند ، مقابله کند ، و مکانیسم های اجرایی چه واقعاً می توانند به مرور زمان چشم انداز آمریکا را بدست آورند و حفظ کنند.

با توجه به پیچیدگی تجارت بین المللی و پیامدهای گسترده آن برای همه علایق ایالات متحده ، روند توسعه یک استراتژی جامع تجارت باید فراگیر باشد. به عنوان مثال ، NSC ممکن است رهبری این روند را با شورای اقتصادی ملی و شورای سیاست داخلی به اشتراک بگذارد تا اطمینان حاصل شود که نتیجه آن به نیازهای داخلی مردم آمریکا کمک می کند. USTR و وزارت امور خارجه صداهای مهم اما غالب نیستند. جامعه اطلاعاتی می تواند از احتمال سناریوهای مختلف ، از جمله تلاش موفقیت آمیز برای اصلاح سیستم تجارت بین المللی و همچنین آینده های جایگزین مانند تخریب ناخواسته یا فروپاشی سیستم استفاده کند. استراتژی نهایی ، که پس از آن توسط رئیس جمهور تصویب شد ، می تواند چگونه نهادهای نظارتی مانند اداره بازرگانی ، وزارت خزانه داری و CFIUS هدف ، مزایا و خطرات کنترل فناوری را با هدف مبارزه با شیوه های ناعادلانه اقتصادی چین ارزیابی کنند.

مطالعات موردی

17

چنین مواردی در اسناد استراتژی دولتی ایالات متحده غیر معمول نیست (یا حتی خصوصی). دولت بایدن احتمالاً می خواهد در جدول مذاکره اختیار خود را صادر کند و قبل از اثبات ضروری ، از گرفتن غرفه های بحث برانگیز جلوگیری کند. نکته مهم در حال حاضر این است که مقامات ارشد ایالات متحده به روش ساختاری بر این معضلات اساسی عمدی دارند. در حالی که برخی از محدودیت های فناوری پاسخ های مناسب و پایدار به اقدامات ناعادلانه چینی است ، باید یک نقطه توقف پیش بینی شده وجود داشته باشد. دولت بایدن باید خطرات درگیر را به طور کامل درک کند ، در مورد بازی آخر آن فکر کند و در نهایت اهداف آن را به چین و سایر شرکای تجاری نشان دهد. دعوت های ساده گرایانه "ناعادلانه" یا "ایالات متحدهمنافع امنیت ملی "دیگر برای پیمایش در این آبهای خرد و غیرقانونی کافی نخواهد بود.

سیاست های توهین آمیز کلیدی

کنترل های فناوری یا کنترل های فناوری ، واشنگتن فاقد هرگونه راه آسان برای متوقف کردن اقدامات ناعادلانه اقتصادی چین است. چنین شیوه هایی برای پکن بسیار مفید است و برای نظارت بر افراد خارجی سخت است ، چه رسد به جلوگیری از آن. دولت های پی در پی ایالات متحده با موفقیت کمی اعتراض کرده و به عقب رانده شده اند. برای تغییر این پویایی ها ، واشنگتن باید اهرم های قابل توجهی را نسبت به چین جابجا کند ، سپس از ترکیبی از مذاکرات دو جانبه و چند جانبه - از جمله در انجمن های بین المللی مانند WTO - استفاده کنید تا با پکن توافق و اجرای توافق شود.

ترامپ با استفاده از تعرفه های یک جانبه برای اهرم ، تلاش خود را برای انجام این کار انجام داد ، اما او مذاکرات را با تسویه حساب برای دسترسی به بازار به جای اینکه به دنبال اصلاحات اساسی ساختاری باشد ، انجام داد. بایدن رویکرد هوشمندانه و کمتری در تلاش برای پرورش یک جبهه متحد در بین متحدان ایالات متحده و شرکای تجاری (در حالی که تعرفه های ترامپ را به عنوان یک تراشه چانه زنی نگه می دارد) می کند. به عنوان مثال ، شورای تجارت و فناوری ایالات متحده و اتحادیه اروپا که اخیراً تأسیس شده است ، یک برنامه بلندپروازانه چند جانبه برای هماهنگی خط مشی در مورد تعدادی از موضوعات مهم مربوط به فناوری چینی و جداشدگی ایجاد کرده است. 18 و واشنگتن از FORA چند جانبه مانند G7 ، G20 و WTO برای بحث در مورد "تحریف بازار و سایر شیوه های تجارت ناعادلانه" توسط چین استفاده کرده است. 19

زمان می گوید که آیا رویکرد بایدن نتایج مشخصی را به همراه دارد یا خیر. متحدین اروپایی و آسیایی آمریکا تاکنون کمتر از ایالات متحده تمایل به مقابله با پکن در مورد شیوه های ناعادلانه خود داشته اند. در پایان ، واشنگتن ممکن است به عنوان بخشی از روند مذاکره نیاز به امتیازات خود به چین (و دیگران) داشته باشد. اگر چین لجاجت بماند ، واشنگتن در مورد آینده تجارت بین المللی با انتخاب های سختی روبرو خواهد شد.